贺雪峰:农村信访形势为何没有恶化
2018-08-05 05:20:01 浏览:90次 【



当前农村上访问题值得关注。概括地讲,当前农村上访治理实行“属地管理”,“谁管理、谁负责”,即上访农民户籍所在地省市县乡村对上访者负责,其中最重要的一个责任是上访者到北京上访了,属地政府有责任在限定期限内将上访者接回,且要负责解决上访者反映的问题提出的诉求。

当前农村正处在转型时期,也是利益调整时期,各种矛盾不断产生,调解矛盾的手段很难跟得上矛盾的发生,往往“一言不合即上访”,而到北京到省会上访十分便捷。上访者没有什么代价,上访者所在地方政府则有巨大压力,一是必须无条件地接访,二是到北京省会城市上访,就说明地方出现了维稳的漏洞,这样的维稳问题是“一票否决”的。一旦一个乡镇出现几例赴京上访,乡镇主要领导就不只是要劳神费力去应付上访农民,而且可能因为维稳不力而被一票否决。也是因此,这些年在全国农村调研,几乎没有乡镇领导会自己给自己挖坑有意欺压农民从而引发农民上访的情况,且只要有可能演化为上访的各种矛盾,乡镇一定会想方设法“大事化小、小事化了”,不然激化了矛盾,矛盾出了乡镇,事情就难办了。一个乡镇有一、二个缠访户,乡镇就不想再得安生了。

面对农民的各种诉求,乡镇一般都不愿矛盾出乡镇,都希望息事宁人,就会有人试图通过上访来得到本来不应该得到的好处。即可以通过到北京上访来给地方施压,地方不仅要接回上访者,而且可能因为有人到北京上访受到处分,地方也就一定愿意“花钱买稳定”,一定愿意“人民内部矛盾人民币解决”。而“花钱买稳定”又一定会激励更多的人到北京上访,以满足自己不合理的诉求。地方政府则成为两边不讨好的受气包,正如有农民吵架时说“你以为我是政府好欺负”的话一样,在受到挤压的地方政府花钱买稳定的同时,农村上访形势迅速恶化,即越来越多人到北京上访去了。

奇怪的是,2016年到L市调查,地方的同志却说,L市农村的信访形势很平衡,既没有恶化,也没有变得更好。这一点很不容易。既然农民上访很容易,成本不高,渠道又通畅,而地方政府会因为农民赴京上访而受到巨大压力从而就不得不“花钱买稳定”,为什么这几年没有因此出现农民赴京上访的迅猛增长从而导致信访形势的快速恶化呢? 



先讲两个L市农民上访的案例。

2016年两会期间,L市有70多位之前中专委培生毕业未分配工作者要到北京上访,市里严令各县截访。70多位要到北京上访的人,因为很复杂的且基本上是无解的历史问题(委培却未分配工作),已经上访多次,问题一直没有办法解决。两会期间上访会对地方政府产生巨大的政治压力,因为这样的政治敏感时期,北京若聚集大批群体上访者,无论是治安上还是政治上都容易出现问题。所以这个敏感时期的上访,尤其是群体上访,中央对地方是要“一票否决”的。也正是两会期间的一票否决才使这70多位上访者找到了向地方政府施压的手段。这些上访者已经聚集在L城,计划乘晚上的飞机进京了。

L市市委市政府严令各县市区截访,各县市区不敢怠慢,立即带着所有可能上访者的乡村干部来L市截访。绝大多数上访者都被截住了,但有两个上访者成功登机到了北京,原因是晚上住宿时偷偷跑出来登上飞机了。几天以后,市委组织部发文将这两个到北京上访者户籍所在地乡镇党委书记免职。此事引起当地官场震动。

虽然70多人到北京上访,规模大,影响坏,但若不是在敏感时期上访,市委也不会如此大动干戈将镇委书记免职。甚至,到北京上访是每个人的权利,地方政府虽然有接回的责任,却没有必须解决问题的义务,因此,上访者要挟地方政府解决不可能解决的历史遗留问题,也就当然解决不了。因为解决不了问题,在非敏感时期的上访也就起不到应起的要挟作用,上访就没有作用,正常的上访者自然就不会去上访了。

2015年年底,春节就要到了,L市突然要求各地严控进京上访,原因据说是当年L市进京上访的指标快要用完了。所谓赴京上访指标,这是乡镇信访办干部的说法,估计应当是中央对各省、各省对所属地市进行赴京信访的考核。2013年新的信访条例出台,其中最重要一条即不再对赴京上访进行排名,即不再搞上访的一票否决。但接下来问题就来了,取消上访排名的当年,全国各省上访人数增加很快,北京一定会感受到巨大压力。因此,中央虽然不再对赴京上访进行排名,却一定会对各省市区赴京上访人数是增加还是减少进行考核。一个省市自治区,赴京上访人数逐年减少,这肯定值得表扬,若逐年增加,中央就要对省一级问责,至少要省一级作出合理解释。无论如何,在政治敏感时期上访就等于故意给中央施压,这个时期的上访当然也是要进行考核的。

正是在2015年年底L市用完进京上访指标的情况下面,若仍然有人赴京上访,L市就有了向上级报告的责任,甚至可能被问责,因此,在2015年年底L市就发生了诸多防控重点户上访的事情。

调研乡镇有一重点上访户卢福明,50多岁,因为违规建房,县国土局执法大队拆了他的房子,他利用执法大队执法程序不到位的瑕疵到处上访,县国土局为息事宁人,在县城近郊村庄帮他弄到一块200m2的集体土地以建住房(他本人户口也迁到这个村庄了)。本来这事也就了结了。不过,这几年卢福明在外面承包工程亏了70多万元,他就要拿这200m2地皮去抵押贷款,因为土地是集体性质的,不能抵押,他找国土局要求变土地性质为国有,国土局显然没有这个权利。他因此屡屡赴省会和北京上访,甚至在省国土厅发飙打人,被拘留一周。

这个上访户人品也很成问题。他仗着有点能力和小钱与弟媳通奸,后来弟媳不与他来往了,他告弟弟建房占了耕地,结果他弟弟的房子被拆了。他父亲养的鸡吃了他家稻子,他竟牵牛将自己父亲育的秧苗踏平。他女儿出嫁,女婿送的彩礼少了,他竟然告女婿强奸女儿,且告自己女儿未婚先孕违反计划生育。也是因此,他成了全家人的公敌,也是全村人的公敌,平时都不回家来。但他善于利用机会上访告状以达到自己目的。最多一年到北京上访四次。

2015年底,L市赴京上访指标已近用完,上级严令必须对可能上访户进行稳控。稳控有两种办法,一是在可能上访户家门口蹲守,这个工作十分辛苦。调研乡镇一个上访户故意在到北京上访前给乡镇党委书记发短信说他要到北京上访,搞得镇村干部整天心惊肉跳。如果他不发短信,到了北京就到了北京,在平常时期这也不是什么大事。但若他已经打了招呼,政府没有稳控住而让他上了北京,镇村就有了更大责任。二是对重点上访户在敏感时期进行稳控,主要办法是限制自由、软禁。2015年底的信访形势导致调研乡镇不得不对重要上访户进行软禁。在春节前一个月,镇里专门派四个干部在县城一个宾馆包房,将重点上访户卢福明守护在宾馆,不让他跑了。一般都是好吃好喝好招待,陪着打麻将。只是无论如何不能离开宾馆,以防万一跑到北京了。

受到控制时间一长,卢福明就很不满,就会发火。有一次卢福明发脾气,守着他的四个干部本来也很恼火,因为春节就要到了,却不得不无缘无故地守着卢福明,四个人一商议,就将卢福明打了一顿,一天不给饭吃,并威胁要再敢不听话,就再狠狠打一顿。卢福明一看形势不对,就不吱声了。等到大年三十前一天,守护稳控任务完成,四个镇干部就放了卢福明,卢福明就是再到北京也只能算下一年的信访了。 



从以上案例可以看到以下几个关键信息:

第一,国家不再对赴京上访进行排名考核,地方政府对赴京上访也就不再严控,而有顺其自然之势。

第二,国家也不是完全不对赴京上访进行考评,因为太多访民集中到北京容易引发社会治安和政治稳定问题。国家因此通过两种办法对赴京上访进行考评,一是政治敏感时期的上访,地方必须严控,比如两会、国庆时期。尤其国庆阅兵等敏感时期。二是要对各地赴京上访的人数是增加还是减少进行考评。一个地方进京上访突然激增,这至少是要有一个说明的。太多访民在北京肯定不是好事。

第三,虽然在一般时期和一般情况下,国家不再对赴京上访进行排名考核与追责,但对赴京上访还是实行属地管理,即属地政府必须在限期内将上访人接回。

第四,一般时期和一般情况下面,虽然赴京上访仍然要求地方政府接回,但因为不进行排名和考核,也不追责,地方政府就没有必要非得用各种极端手段稳控可能赴京上访者,而是更加开明开放,让上访者来去自由,因为上访是每个人的权利。无非上访户到北京后,地方政府要花钱到北京接回。

第五,因为政治上的压力不大,地方政府到北京接上访者的时候就故意消极。一般来讲,到北京上访,递交信访材料后就会安排到救助中心进行救助,并电话通知地方政府来接返。救助中心条件不是很好,待在里面很不舒服,第二天上访者可以自行离开救助中心,没地方去可以再回来。镇里来京接返时,看到上访者还待在救助中心等待接返,但镇里故意不接,上访人待在里面很不舒服,一周之后呆不下去了,给镇里打电话抱怨:“别的省的上访人来接都不走,我却没有人来接”。赴京上访,递交了上访信,再在北京呆下去也没有什么用处,他们因此就要等地方政府来接。地方政府在无政治压力的情况下就可以通过故意拖延来治上访人。

第六,正是因为常规时期和一般情况下面赴京上访不再纳入到排名和追责,那些希望通过赴京上访给地方政府施加压力的上访者就会发现,他们施压的希望会落空,他们也就逐步明白没有理由的纯是施压地方政府的赴京上访是没有用的,他们也就减少了赴京上访。

第七,一些头脑清醒的上访户可以通过敏感时期的赴京上访来向地方政府施压,甚至故意向地方政府透漏自己要去上访信息来向地方政府施压。

第八,地方政府不仅在敏感时期要对赴京上访进行稳控,而且必须对每年总的赴京上访量进行内部掌握,中央是绝对不希望一个地方赴京上访有暴发式增长的。所以地方政府一般也不敢故意激化矛盾,更不会将各种本来可以属地化解的矛盾上交到中央,而是尽量减少矛盾,减少不必要的上访,从而为当年留下维稳的空间。

第九,正是敏感时期上访压力的存在,以及赴京上访总量是增是减的考评(赴京上访指标),使地方政府绝对不会故意激化矛盾以及故意将矛盾上交到中央,而是想方设法地化解各种可能的矛盾。可以说,之所以地方政府会有动力解决各种矛盾问题,几乎所有上访者的合理诉求地方政府都会尽最大可能解决,这是与以上存在于敏感时期和总量增减压力的考评有密切关系。若不作任何考评,地方政府可能连上访者合理的上访诉求也半理不理甚至置之不理,而会一再“拖炸”上访者。

第十,正是地方政府尽最大可能解决了各种合理的上访诉求,地方政府就可以腾出比较大的资源空间来应对无理上访者,就可以与无理上访者斗智斗勇,就可以不理会无理上访者的要挟与讹诈,就可以让无理上访者在自由上访(虽然无理,这也是他们的权利)和上访获得好处之间不再理所当然,最终就可以防止大部分理性的以获得利益为目的的无理上访者。最终,因为赴京上访不能达到要挟地方政府满足无理诉求获得利益的目的,这样的以谋利为目的上访也就会越来越少。

这样一来,上访形势就会相对平稳,上访制度既可以保持地方政府积极解决上访者合理诉求的积极性,又可以减少无理上访者要挟讹诈地方政府以获好处的空间。上访制度正效应最大化,负效应则大大减少。

这也是就是2013年的信访条例所做修订对于信访制度的重大改进,这一改进形成了一种微妙的平衡机制,信访制度在国家治理中因此可以发挥更好的积极作用。

这是一个重大的值得关注的改进。通过这一改进,当前的中国信访制度已相对成熟。

 

2016812上午



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