县域治权与基层治理现代化的理论探索

——评欧阳静的《强治理与弱治理》

南京林业大学人文社会科学学院 韩鹏云

党的十八届三中全会提出了推进国家治理现代化的新时代改革目标，作为国家治理现代化的基础性环节，基层治理现代化不仅关乎基层治理的目标实现，也关乎国家治理绩效的提升。在推进基层治理现代化的进程中，治理能力现代化成为关键所在。但当前基层治理能力却出现了强弱的两极分化：在应对自上而下的各项重点、中心任务时，乡镇政府将其设置转化为中心工作进行动员、开展并最终完成，展现了有力的强治理状态，在这种强治理状态之下，乡镇基层干部疲惫的状态和奉献的精神不时见诸报道，引起社会对基层干部辛劳的体恤；但问题还有另外一面，当面对非中心工作、非重点工作的日常治理事务时，尤其面对需要回应或解决的各类“小事”，例如公共治理、常规服务及健康社会秩序的保障等方面，常规治理体系却出现了缺位或滞后现象，这就使面对“小事”的治理呈现为弱治理状态，在这种弱治理状态之下，乡镇基层干部不作为的状态和表现也时常被农民诟病，又因为乡镇基层干部代表了国家形象，一些怠政做法给党和国家形象抹了黑。

“大事与小事”、“强治理和弱治理”的矛盾构成了基层治理过程中的悖论：当各地乡村城市化发展及招商引资、资本下乡等“大事”如火如荼进行的时候，日新月异的经济发展局面充分彰显；但乡村组织对公共事务的“小事”回应性并不够，而与农民切身利益相关的却正是身边的这些“小事”，这就导致经济发展与政治信任逆向发生，权力的合法性资源不断损耗。

欧阳静的著作《强治理与弱治理—基层治理中的主体、机制与资源》正是从基层治理的这一问题进行切入的，尽管两极分化的强弱治理状态呈现在乡村治理问题之中，但诸多问题产生却源于县域的整体治理，自古郡县治则天下安，脱离了县域治理的分析无法真正理解乡村治理的困局。欧阳静从主体、机制和资源的三维框架来理解县域治理的实践，也即弄清楚“谁在治理，如何治理，以什么资源治理”，在对三方面分析的基础上可以呈现县乡政府治理的深层逻辑，从而分析清楚强弱治理分化的根源所在。经过作者的分析后发现，县乡治理的多个行为主体之间关系错综复杂，但最终呈现出来的是主体结构的失衡，政府与普通民众的关系弱化，反而与部分非正式力量形成了利益共同体带来了治理的“内卷化”，在这一状态下带来了各方治理主体相互“钳制”，原则性的公共规则始终难以最终建立。而对县乡治理机制的深入分析后发现，压力型机制及中心工作机制、行政包干制、项目制等治理机制保证了政和任务策自上而下执行的有效性，但却无法充分保障社会有效性，也即在行政逻辑之外，政治的逻辑及政治整合机制处于弱化状态。接着对县乡治理的有形资源和无形资源分析后可以发现，县乡治理中的财政资源主要依赖于土地开发和项目，即使缺乏土地开发这一推动因素，基层治理也会利用其他各种方式“将事做成”，而在人力资源上则因激励机制和待遇的差距使部分普通干部出现了消极行为，组织资源则在近年的实践中出现了“后撤”现象。当深入分析县乡治理的无形资源后又发现，乡村社会的权威秩序在消失，治理责任和政府公信力都出现了弱化趋势。

县乡治理主体、机制和资源的内在逻辑共同造就了治理能力强弱分化的悖论，治理主体的结构失衡使政府治理力量增强，却弱化了治理权威，引发了不信任感。治理机制保障了自上而下的任务落实能力，也带来了“去政治化”现象，影响了政治整合效果。有形和无形的治理资源对各类“大事”形成了保障，却难以有效加强基层治理的责任和政府公信力。综述之，欧阳静通过深层逻辑的分析找到了强弱治理分化的根源，并在此基础上有针对性地提出了一个基层治理能力建设的中层概念：县域治权。县域治权模式本质在于赋予县乡政府更具灵活性和自主性的权力行使空间和配置资源的能力，从而使其整体的治理能量得到提升，一方面可以使其保持办“大事”的能力，另一方面也要适应乡村社会的自身特征，避免官僚制的僵化和难以回应的弊端，从而提升回应“小事”的积极性和能力，从而塑造能办“大事”，也能回应“小事”的“双强型”基层治理能力。

可以说，县域治权这一概念的提出，本质在于保持县乡行政体制的“活性”来适应转型中的乡村社会。当然，单维度的“放活”可能会造成权力的膨胀及不受约束，这就需要在县域治权建构的过程中重启民主的参与作为前提条件，这种民主参与的形式可以具有多样性，可以继承发扬党在革命年代创造的群众路线工作方法，从群众中来到群众中去与群众建立亲密联系，通过为人民办好“小事”来获取群众的信任并建立动员群众的基础；还可以通过各类民主协商的载体形式逐步强化民众的参与，通过参与程度的提升来形成博弈的力量，反向推动基层政府进一步提升治理能力。

县域治权这一范畴的提出既是对基层治理问题所开出的实践药方，也是对未来基层治理如何实现现代化进行的理论探索。首先县域治权是基层治理现代化的历史阶段要求。当前乡村社会正处于破立交替的历史转型期，国家以发展甚至发展主义来实现政绩合法性依然具有一定的空间，传统治理规则的解体及新型公共规则的有待建构带来了基层治理的话语喧嚣， 实现治理现代化首要的是完成当下的治理秩序，不仅能办“大事”成为有力量的政府，还能解决小事成为服务型政府、透明型政府和回应性政府。县域治权的理论探索目的在于解决“大事”强治理和“小事”弱治理的核心矛盾，实现“大事”和“小事”治理双重有效，能跟上乡村和基层现代化发展的需求并实现治理的秩序，这是国家政权建设的必然阶段。其次，作者着重提出县域治权、国家基础性权力、民众参与机制共同构成基层治理现代化的三个维度。作为一项伟大的历史工程，基层治理现代化需要继续推进国家基础性权力建设，当乡村振兴战略实施到一定的历史阶段，乡村城镇化、工业化发展已稳步实现之时，乡村社会的性质也会发生质的转变，乡村现代化的到来将更加需要科层化、部门化、职能化和专业化的现代政府体系，这是不可回避的历史趋势。同时基层治理现代化的历史进程中不仅应有“国家”，还应发现“社会”并主动培育“社会”，只有基层社会力量通过各类民主机制参与协商甚至形成博弈，才能实现国家与乡村社会的协同治理，民主参与的维度将是基层治理现代化的核心所在。县域治权的发展与国家基础性权力、民众参与机制建构是三维同步的过程，并且前者构成了后二者的基础，但后两者却是县域治权期许的方向，也是基层治理现代化的关键所在。现阶段的县乡良治及未来的基层治理现代化都是欧阳静在《强治理与弱治理》书中所寄予的深层追求。